Die Risiken der direkten Demokratie

18 Jahre Volksentscheid: In einem neuen Buch zieht die Landeszentrale für politische Bildung Bilanz. Matthias Iken setzt sich in seinem Beitrag mit den Gefahren auseinander

Für die Politlegenden Franz-Josef Strauß (CSU) und Helmut Schmidt (SPD) war die Sache klar: „Je mehr direkte Entscheidungen durch das ganze Volk, um so unregierbarer das Land“, warnte der Altkanzler aus Langenhorn schon vor 20 Jahren. Noch drastischer urteilte der langjährige Ministerpräsident des Freistaates Bayern zur direkten Demokratie: „Vox populi, vox Rindvieh.“

Heute gliche eine solche Aussage politischem Selbstmord. Einerseits gilt längst ein striktes Polterverbot in der deutschen Öffentlichkeit, andererseits ist die direkte Demokratie auf dem Vormarsch. Hamburg führte sie zwar 1996 als letztes Bundesland ein, liegt in diesem Vergleich mit sieben Volksentscheiden inzwischen aber gemeinsam mit Bayern vorn. Von 82 Volksbegehren in Deutschland wurden 15 in der Hansestadt initiiert. Bezogen auf die Bürgerbegehren liegt der Bezirk Wandsbek mit 28 deutschlandweit vorne, mit den Bezirken Nord, Eimsbüttel und Altona ist die Hansestadt gleich viermal in der Top Ten der Bürgerbegehren vertreten. Hamburg ist heute die Hauptstadt der direkten Demokratie. Dieses Siegel ist quasi amtlich: Mehr Demokratie e. V., die Streiter für Plebiszite, haben in einem bundesweiten Ranking Hamburg die Bestnote gegeben.

Ist das ein Grund, zufrieden und stolz zu sein? Das hängt von der Perspektive des Betrachters ab. Es ist eine Ironie der Geschichte, dass ausgerechnet die größten Fürsprecher für direkte Demokratie durch sie ihre schwerste Niederlage einstecken mussten – die bürgerbewegten Grünen.

Die Hamburger Initiative „Wir wollen lernen!“ wendete sich 2010 gegen die Politik der regierenden grünen Bildungssenatorin Christa Goetsch. Der bürgerlichen Klientel ging es einerseits um die Ablehnung der geplanten sechsjährigen Primarschule, andererseits um den Erhalt der Gymnasien und des Elternwahlrechts, bezogen auf die Schulform. Der Sieg der Primarschulgegner erschütterte das erste schwarz-grüne Bündnis auf Länderebene in seinen Grundfesten und führte mittelbar zum Koalitionsbruch. Dabei war es ausgerechnet die Hamburger Koalition von CDU und GAL gewesen, die im Koalitionsvertrag von 2008 Volksentscheide für allgemeingültig erklärt hatte. Es ist nicht die einzige Niederlage – auch die Abstimmung über das Bauprojekt Stuttgart 21 fiel anders aus, als sich die Grünen um ihren Ministerpräsident Winfried Kretschmann erhofft hatten.

Auf der Hamburger Bezirksebene ist von dem emanzipatorischen Anspruch, den viele Politiker auf der linken Seite des politischen Spektrums sich einstmals erhofft hatten, nicht viel zu spüren: Die ersten Begehren – allerdings vergebliche Versuche – richteten sich gegen Drogenhilfeeinrichtungen und offene Jugendwohnungen. Es gibt linksliberale Politiker, die in schwachen Momenten an den Zauberlehrling denken: „Die ich rief, die Geister / Werd ich nun nicht los.“

Inhaltlich lässt sich gegen Volkes Entscheidung nur schlecht argumentieren – obwohl auch die zum Vorbild erhobene Schweiz zeigt, dass vox populi und Populismus mitunter Verwandte sind: Im Juni 2013 sprachen sich 79 Prozent der Schweizer für ein verschärftes Asylrecht aus, vier Jahre zuvor entschied sich das Volk mit einer Mehrheit von 57,5 Prozent für ein Minarettverbot. Im eigenen Land, aber auch international ernteten die Schweizer für diese Referenden harsche Kritik. Experten sahen darin sogar einen Verstoß gegen das Völkerrecht.

In Hamburg ist alles eine Nummer kleiner: Hier geht es um den Erhalt des Brauerei-Eiskellers in Borgfelde, das Fortbestehen des Freibades Ohlsdorf oder gegen die Zusammenlegung der Bücherhallen in Sasel und Poppenbüttel. Es sind niedrigschwellige Aufregerthemen, welche die politisch Verantwortlichen entschärfen können, bevor sie zum Riesenärgernis werden. Darin liegt eine große Möglichkeit: Jede Unterschriftensammlung wirkt wie ein Brandmelder für die Politik, die in Beschlüssen direkt auf die Initiativen reagieren kann. Ein beträchtlicher Teil der Bürgerbegehren erledigt sich so von selbst. Wo allerdings die Chance liegt, lauert auch die Gefahr. Ob es wirklich brennt, müssen die politisch Verantwortlichen entscheiden – sie könnten auch einem Fehlalarm aufsitzen, Schaumschläger, Zuspitzer befördern.

Oft bekommen die Themen einen Dreh – eine Überschrift, die in jeder Boulevardzeitung gut stehen könnte. Das kleine Wörtchen „Rettet“ ist immer dabei: „Rettet das Ortsamt Walddörfer“, „Rettet die rund 60 Jahre alten Ahornbäume“, „Rettet die Elbtreppe“, „Rettet den Buchenhof-Wald“. Retter unterstützt man gern. Da ist es nicht immer schwer, die nötigen Unterschriften zu sammeln. Zudem bekommen die Initiativen oft den Rückenwind des David im Duell mit Goliath. So profitieren schon die Unterschriftensammler davon, dass sie sich als „Kleine“, als Bürger oder Umweltschützer, im Kampf gegen den „Großen“ aus Politik und Verwaltung inszenieren. Das bringt weitere Sympathiestimmen. Die Aktivisten profitieren davon, dass viele Nichtbetroffene das Thema nur oberflächlich durchschauen oder ganz ignorieren. Der vermeintliche Bürgerwille ist oft ein bloßer Betroffenenwille. Garniert mit einer steilen These, einer konsensorientierten Forderung und einem pfiffigen Titel, ist es ein Leichtes, über die Hürde der nötigen Stimmen zu springen.

Nicht immer also funktioniert das Frühwarnsystem. Vielleicht wird sogar umgekehrt ein Schuh daraus. Direkte Demokratie kann die repräsentative Demokratie unterspülen – weil den Parteien der Mut fehlt, sich gegen eine populäre Initiative zu stellen. Deutlich wurde dies bei einer ziemlichen Gaga-Idee, die im Sommer 2012 das Licht der Öffentlichkeit erblickte. Drei Hamburger wollten per Volksentscheid einen weiteren Feiertag für die Hansestadt erreichen. Er sollte „Tag der Freiheit“ heißen, hatte aber mit politischer Freiheit in etwa so viel zu tun wie ein Entsorgungspark mit einem Park – der „Tag der Freiheit“ soll einfach arbeitsfrei sein. Warum nicht gleich ein „Tag des Freibiers“? Man könnte dieses als Politgroteske abtun, zumal man schon bald nichts mehr von der Initiative hörte, wenn nicht die Reaktion der Parteien so ernst wäre. Zwar wollte sich keiner die Idee zu eigen machen, klare Kante dagegen aber zeigte auch keiner. Die CDU wollte sich nicht äußern, die SPD „beobachtete“ erst einmal die Meinungsbildung. Dies ist natürlich zuvorderst ein Problem der Parteien, aber es ist systemimmanent.

Diese Reaktion belegt eine Gefahr der direkten Demokratie. Sie erschüttert Führung und schwächt die repräsentative Demokratie und die Parteien, mit denen die Republik in den vergangenen Jahrzehnten gut gefahren ist. Und sie löst hektische Entscheidungen aus, weil die Politik sich von Volksbegehren treiben lässt.

Ein Beispiel ist auch der Teilrückkauf der Energienetze, der als Versuch des Senats gewertet wurde, der Initiative für den vollständigen Rückkauf der Netze den Wind aus den Segeln zu nehmen. Vergeblich. Wie sehr die Parteien die Macht des Plebiszits fürchten, zeigt auch das mit den Stimmen aller Parteien (!) verabschiedete Transparenzgesetz. Ursprünglich hatte ein Bündnis für den Sommer 2012 ein Volksbegehren mit diesem Ziel starten wollen. Weil die Parteien den Ausgang fürchteten, setzten sie sich an die Spitze der Bewegung für mehr Offenheit, das Begehren war hinfällig.

Zudem mindert die direkte Demokratie die Attraktivität der parlamentarischen Arbeit, denn es gibt weniger zu entscheiden. Schon heute beobachten die Parteien mit Sorge, dass immer weniger Menschen bereit sind, sich der aufreibenden inhaltlichen und parteiinternen Arbeit zu stellen. Wer nur ein Thema hat, kann schneller und zielgerichteter dieses Thema beackern und über eine Volksinitiative, ein Volksbegehren bis hin zum Volksentscheid zum Ziel gelangen. Derzeit kämpft die Initiative einer Mutter für eine Rückkehr zur alten neunjährigen Gymnasialzeit. Das Anliegen hat ein Modell. Die Initiative „Wir wollen lernen!“ um den Othmarscher Elternrat mit Walter Scheuerl an der Spitze sammelte ausreichend Unterschriften und brachte das Primarschulkonzept zu Fall. Das Beispiel des Walter Scheuerl zeigt zudem, dass direkte Demokratie Lust auf mehr macht. Der außerparlamentarische Aktivist zog als Parteiloser 2011 über die Liste der CDU in die Bürgerschaft ein.

„Wir wollen lernen!“ hat in der direkten Demokratie der Hansestadt Maßstäbe gesetzt. Ähnlich wie das Volksbegehren des Vereins Mehr Demokratie von 2008, bei dem es um die Einführung des Bürgerentscheids in den Bezirken und um grundlegende Reformen der Volksgesetzgebung ging, war schon die Unterschriftensammlung der Initiative extrem erfolgreich: „Wir wollen lernen!“ sammelte 184.500 Unterschriften, stellte nicht nur eine professionelle Kampagne auf die Beine, sondern verfügte auch über ein Kampagnenbüro in der Innenstadt und bezahlte Helfer. Die Initiative polarisierte und gewann dadurch noch an Popularität. Der damalige Bürgermeister Ole von Beust (CDU), der politisch für die Primarschule kämpfte, warf den Initiatoren vor, eine „Elite mit mangelnder Verantwortungsbereitschaft“ zu sein, und kritisierte, „dass die Wohlhabenden sich nur um ihre Interessen kümmern und diejenigen, die in einer schwierigen Situation leben, nicht einmal mehr die Hoffnung oder die Chance haben, dass es besser werden kann“.

Am Ende standen alle im Parlament vertretenen Parteien hinter der Schulreform. SPD und Linke hatten sich im Februar 2010 mit dem schwarz-grünen Senat auf Nachbesserungen geeinigt und damit der sechsjährigen gemeinsamen Grundschulzeit vermeintlich den Weg geebnet. Wortreich überhöhten sie ihren Konsens zum „großen Schulfrieden“. Es blieb ein Friedensschluss ohne Volk. Eine Mehrheit der Hamburger von 54,5 Prozent lehnte die Reform im Juli 2010 ab. Das Ergebnis hat selbst einstige Befürworter der Volksentscheide nachdenklich gestimmt: Sie warnen davor, dass sich am Ende Interessengruppen durchsetzen, die besonders gut mobilisieren können. Es obsiegen jene, die Zeit, Wortgewalt, Geld und Organisationsstärke in eigene Vorteile ummünzen. Die Ergebnisse, auf einzelne Stadtteile heruntergebrochen, sprechen eine deutliche Sprache. So lag die Wahlbeteiligung beim Referendum zur Primarschule in Nienstedten mit rund 60 Prozent fast fünfmal so hoch wie in Billstedt. Plebiszite sind vor allem das Mittel für die demokratisch sozialisierte Mittelschicht – in allen bürgerlichen Stadtteilen wie Blankenese oder Groß Flottbek gingen durchweg mehr als die Hälfte der Wahlberechtigten abstimmen. Es war eine Abstimmung mit den Füßen: Die grün-schwarze Bildungsreform scheiterte am außerparlamentarischen Widerstand engagierter Bürger aus den Elbvororten.

Auch bei den Instrumenten auf bezirklicher Ebene können unterschiedliche Zugangsvoraussetzungen zu ungleicher Wahl führen. Weil nicht alle ausreichend Zeit, Geld und Rhetorik mitbringen, können sich nicht alle gleich bemerkbar machen. Hochgebildete Senioren aus besseren Stadtteilen werden es immer leichter haben als, zugespitzt formuliert, Jugendliche aus sozialen Brennpunkten. Das mag in Parteien zwar ähnlich sein, doch diese sind stärker dem Interessenausgleich aller verpflichtet. Sie müssen das große Ganze in der Metropole im Blick haben, auf Sozialverbände, Gewerkschaften oder Kirchen Rücksicht nehmen. Während die politisch Regierenden im Gesamtkontext entscheiden und dafür politisch haften müssen, lassen die Bürgerinitiativen nur über Einzelpunkte abstimmen. Die Übernahme von Verantwortung, das Allgemeinwohl, der Mut zu nachhaltigen Entscheidungen treten vor dem kurzfristigen Interesse einer wortmächtigen Interessengruppe zurück.

Und die Haftung entfällt ganz. Über die Punkte, die Bürger entscheiden sollen, entscheiden oftmals besonders eloquente Minderheiten. Wandsbek liegt nicht ohne Grund deutschlandweit vorne und vor anderen Hamburger Bezirken. Der Ex-Bezirksamtsleiter von Mitte sagte einmal mit Blick auf Wandsbek: „Die Struktur unserer Einwohner ist eben anders. Wir haben in unserem Bezirk viel weniger Rechtsanwälte als in den Walddörfern.“

Damit nicht genug. Kritiker weisen seit Langem darauf hin, dass die Entscheidungen aus Referenden nur ein Ja oder ein Nein kennen. Dieses Argument greift nicht immer – denn oftmals kommt es zu einem Kompromiss, der nicht selten einem Jein gleicht.

Dennoch reduziert eine Wahl, die nur Zustimmung oder Ablehnung kennt, die Komplexität vieler Fragen. Nicht alles lässt sich auf eine einfache Formel bringen: Wer es dennoch versucht, läuft eher Gefahr, auf Kampagne statt auf Argumente, auf kurzfristige Emotionen statt langfristige Abschätzungen zu setzen. In diesem Zusammenhang ist das Minarettverbot in der Schweiz noch einmal von Interesse. Obwohl es im ganzen Land nur um zwei weitere zu lediglich vier existierenden Minaretten ging, haben sich in das Nein offenbar viele Stimmungen gemischt – gegen den Islam, die Einführung von Elementen des Scharia-Rechts, um Zwangsehen und Frauenunterdrückung, um die Angst vor dem Fremden. Am Ende ging es nicht mehr um Minarette, sondern um muslimische Einwanderer insgesamt.

Man muss nicht in die Schweiz gehen, um eine Inkonsequenz der Bürger offenzulegen. In Hamburg tritt diese im Bereich des Wohnungsmangels auf. In jeder Umfrage gehört dieser Bereich inzwischen in der Hansestadt zu den wichtigsten Themen, dementsprechend hat der amtierende SPD-Senat viel politische Kraft in den Bau neuer Wohnungen gesetzt. Vor Ort indes gelten andere Maßstäbe. So wollte eine Genossenschaft auf dem Gelände des Buchenhof-Waldes in Iserbrook ökologisch effiziente Mietshäuser bauen. Doch auf dem Grundstück standen diesem Ziel aller Sonntagsreden 145 der gut 500 Bäume im Wege – und deshalb nach der Bürgerbefragung auch 41.300 Wähler. Schließlich setzte sich der Senat mittels Evokation über den Bürgerentscheid hinweg. Ähnlich öffentlichkeitswirksam war der Streit um das Hoheluftkontor in Eimsbüttel. An dieser Stelle, wo lange ein baufälliger McDonald’s-Pavillon stand, wollte die Initiative keinen Bürokomplex, sondern die Grünfläche erweitern – an einer sechsspurigen Straße direkt neben der U-Bahn-Trasse. Der Naturschutzbund Hamburg meldete sich öffentlich zu Wort: „Wir halten den Bau des modifizierten Hoheluftkontors unter Berücksichtigung des Natur- und Artenschutzes für vertretbar. Die Kritik der Initiative an dem Neubau teilen wir nicht.“ Dennoch stoppten die Eimsbüttler Bürger den Bau.

Hier wirkt sich die direkte Demokratie kontraproduktiv aus. Mehrere Projekte wurden von Bürgerentscheiden verhindert oder verzögert. Allerdings täuscht der Eindruck, ein Großteil der Referenden befasse sich mit Neubauprojekten – sie erfahren nur eine besondere Öffentlichkeit. Dennoch bringen sie den Senat in eine Zwickmühle: Er kann zwar den Bürgerwillen überstimmen, indem er das Verfahren an sich zieht (evoziert), fördert damit aber die Parteienverdrossenheit. Der Wohnungsbau kommt damit weniger voran, als die Gesamtheit der Wähler wünscht.

Der vermeintliche Bürgerwille ist zu oft ein kaschierter Betroffenenwille. Und der hat es vergleichsweise leicht: Die Quoren für ein Bürgerbegehren sind in der Hansestadt niedriger als in allen anderen Bundesländern. Alle Versuche, die Quoren zu erhöhen, liefen ins Leere. Auch auf die Diskussion, ob eine Inflation der Begehren das Instrument insgesamt schwächt, ist bislang zu wenig Energie verwendet worden.

Nur wer um die Gefahren weiß, wird die Chancen besser nutzen können.

Der vorliegende Text ist in einer längeren Fassung Teil einer neuen Publikation der Landeszentrale für politische Bildung, die auch im Internet abrufbar ist

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