Demokratie

Machen Volksabstimmungen die Stadt unregierbar?

Nach dem Olympia-Entscheid rückt das Thema Volksabstimmung in den Vordergrund (Symbolbild)

Nach dem Olympia-Entscheid rückt das Thema Volksabstimmung in den Vordergrund (Symbolbild)

Foto: Daniel Bockwoldt / dpa

Nach dem Olympia-Entscheid ist die Debatte um Sinn und Unsinn von Volksabstimmungen neu entbrannt. Eine Bestandsaufnahme.

Hamburg ist Spitze – zumindest hier. Weder in der Bundesliga, noch bei Patenten, noch bei Pisa-Studien schafft es die Stadt auf die vorderen Plätze. Aber wenn „Mehr Demokratie“ alljährlich seinen Volksbegehrensbericht veröffentlicht, darf sich die Hansestadt als Sieger fühlen. Beim letzten Mal gab es eine glatte Note 2,0 und Rang 1, erst mit weitem Abstand folgten Bremen (2,7) und Bayern (3,0).

Was die einen als demokratischen Meilenstein loben, halten andere eher für einen Siebenmeilenstiefel in Richtung Unregierbarkeit. Seit dem Nein zu Olympia wird auch in der Hansestadt über Sinn und Unsinn von Referenden diskutiert. Doch nur wenige äußern sich so deutlich wie der Sportbund-Chef Jürgen Mantell: „Diese Entscheidung hier war nicht rational geprägt, sondern sie war aus dem Bauch, aus einer Antihaltung gegenüber allem, was der Staat macht, und das macht mich traurig“, sagte er nach der Niederlage.

Gerade mal eine Handvoll Initiativen sind FÜR etwas

Und löste vor allem bei den Streitern für die direkte Demokratie Kopfschütteln aus. Hamburg ist inzwischen so etwas wie die Hauptstadt der Bewegung. Diese Spitzenstellung ist vor allem mit zwei Namen verbunden:

Manfred Brandt und Angelika Gardiner von „Mehr Demokratie“. „Das alte Obrigkeitsdenken ist vorbei. Die Bürger wollen mitentscheiden. Und wenn man sie miteinbezieht, würden viele Probleme von vorneherein gar nicht entstehen“, betont Gardiner. Die gebürtige Bayerin engagiert sich seit den 60er-Jahren für die direkte Demokratie – politisiert durch den Streit um die Abschaffung der christlichen Konfessionsschule, für die Bayerns Wähler damals trotz eindringlicher Warnungen von Kirche und Politik stimmten. Damals waren Volksabstimmungen noch eine Seltenheit, auf den Süden der Republik begrenzt. Bundesweit gab es zwischen 1948 und 1989 nur 28 direktdemokratische Verfahren; in den 90er-Jahren waren es 94, im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts 116 und in den folgenden fünf Jahren 61. Auch hier liegt die Hansestadt mit 40 von 299 weit vorn.

Ob das die Stadt voranbringt oder lähmt, ist umstritten. Fakt ist, dass Referenden in der Überzahl ein bewahrendes Ziel haben, gerade auf der Bezirksebene. Rettet die Elbtreppe, heißt es da. Rettet das Kunstobjekt Hundertwasser-Café! Rettet die Bücherhalle Rissen! Rettet den Buchenhof-Wald! Rettet das Elbufer! Retter, wohin man schaut. Unter 117 Verfahren gab es nur eine Handvoll Initiativen, die FÜR etwas kämpfte. Die Seilbahn über die Elbe scheiterte in Mitte am Nein von 63,45 Prozent, der Ikea-Bau in Altona hingegen stieß auf eine Drei-Viertel-Mehrheit.

CDU, Schwarz-Grün, SPD, Rot-Grün – sie alle holten sich ihre Niederlage ab

Ein auffälliger Trend springt ins Auge, wenn man die Volksgesetzgebung auf gesamtstädtischer Ebene betrachtet: Die meisten Entscheidungen fallen denkbar knapp. Und einer verliert immer: der Senat. Und zwar unabhängig von seiner Farbe. Ob Union, Schwarz-Grün, SPD oder Rot-Grün, sie alle holten sich ihre Watsche an der Urne ab.

Die Union ging 2004 mit dem Volksentscheid gegen die Privatisierung des Landesbetriebs Krankenhaus noch nonchalant um. Zwar stimmten 76,8 Prozent der Hamburger gegen die Verkaufspläne, am selben Tag spendierten die Wähler aber der CDU die absolute Mehrheit in der Bürgerschaft. Mit diesem Selbstbewusstsein verkaufte die Union die Kliniken an Asklepios doch. Erst danach reifte die Erkenntnis, Volksentscheide ernster zu nehmen. Dazu beigetragen hat das deutliche Ergebnis des Entscheids zur Stärkung der direkten Demokratie von 2007, in dem fast 76 Prozent der Vorlage von „Mehr Demokratie“ zustimmten. Da traf es sich gut, dass in Hamburg 2008 die erste schwarz-grüne Koalition aufgelegt wurde. Die Grünen stritten erfolgreich dafür, Referenden verbindlich zu machen. Die Ironie der Geschichte: Ausgerechnet das Volk verhinderte das grüne Prestigeobjekt der Primarschule. Die Einführung des längeren gemeinsamen Lernens zu Lasten der Gymnasien trieb Eltern auf die Barrikaden. Und die Gegner um den Juristen Walter Scheuerl erkannten rasch die Möglichkeiten direkter Demokratie. Die Initiative „Wir wollen lernen!“ setzte Maßstäbe. Sie stellte eine professionelle Kampagne auf die Beine und sammelte sensationelle 184.500 Unterschriften für einen Volksentscheid – dreimal so viel wie nötig.

Seltsam: Die Opposition schloss sich dem Widerstand nicht an, sondern bekämpfte ihn. Am Ende stellten sich auch SPD und Linke hinter den schwarz-grünen Entwurf einer sechsjährigen Grundschulzeit. Die Allparteien-Koalition feierte ihren Konsens als „großen Schulfrieden“. Es blieb ein Friedensschluss ohne Volk. Im Juli 2010 lehnten 54,5 Prozent der Hamburger die Reform ab. Der Anfang vom Ende schwarz-grüner Träume.

Beim Olympia-Referendum gab es eine hohe Zahl ungültiger Stimmen

Das Ergebnis kam einem Schock für die Grünen gleich, die mit Volksabstimmungen doch ihre ureigensten Politikziele verwirklichen wollten. Die Überraschung an der Urne löste eine Debatte aus. Kritiker störten sich an auffälligen Unterschieden in den Stadtteilen. Die Wahlbeteiligung lag in Nienstedten mit rund 60 Prozent fast fünfmal so hoch wie in Billstedt. In vielen sozial schwachen Vierteln ging nicht einmal jeder Fünfte zur Wahl. Genau jene Milieus, die vom gemeinsamen Lernen profitieren sollten, blieben zu Hause. Bezogen auf alle Wahlberechtigten lehnten 22 Prozent der Hamburger die Primarschule ab – eine Minderheit setzte sich durch. Sind Plebiszite also vor allem das Mittel für die demokratisch sozialisierte Mittelschicht? Profitieren am Ende Interessengruppen, die gut mobilisieren können? Obsiegen jene, die Zeit, Wortgewalt, Geld und Organisationsstärke in eigene Vorteile ummünzen? Gardiner glaubt das nicht: „Dieser Vorwurf trifft dann auch die Parteien – wie viele Nichtakademiker sitzen denn im Parlament?“

Noch eine andere Auffälligkeit führen die Gegner an – die hohe Zahl der ungültigen Stimmen bei Referenden. Liegt diese bei Bundestagswahlen nur bei 1,3 Prozent, scheiterten beim Olympia-Referendum fünf Prozent schon an der Briefwahl. 34.786 Hamburgern gelang es nicht, den Stimmzettel und ihren Abstimmungsschein richtig einzutüten. Der Volksentscheid über die Änderung der Volksgesetzgebung 1998 und des Hamburger Wahlrechts 2004 überforderte sogar 11,4 Prozent der Wähler. Beim Volksentscheid über die Schulreform 2010 waren 3,2 Prozent ungültig, beim Netzerückkauf 2013 aber nur noch 1,7 Prozent. Offenbar stellt sich ein Lerneffekt ein. Im Referendum „Unser Hamburg – unser Netz“ stritt eine Initiative aus Umweltschützern, Verbraucherzentrale und Kirchengruppen für die Rekommunalisierung der Verteilnetze für Strom, Gas und Fernwärme. Ein breiter Schulterschluss aus SPD-Senat, Handelskammer und Industrievertretern lehnte die Initiative ab. Es wurde ein Kopf-an-Kopf-Rennen: Schließlich stimmten 50,9 Prozent für den Rückkauf der Netze. Die extrem komplizierte Entscheidung war auf dem Abstimmungsbogen ganz einfach gehalten: „Verbindliches Ziel ist eine sozial gerechte, klimaverträgliche und demokratisch kontrollierte Energieversorgung aus erneuerbaren Energien.“ Wer konnte da schon Nein sagen? Am Ende nur 49,1 Prozent.

Wie sehr Referenden die Stadt zu spalten vermögen, hat auch die Volksabstimmung über Olympische Spiele gezeigt. Eigentlich war dieses Referendum als Pfund für die Hamburger Bewerbung gedacht gewesen, träumten doch viele Olympiabefürworter von 70 Prozent Ja-Stimmen. Umfragen signalisierten noch kurz vor der Abstimmung 58 Prozent Zustimmung. Dass es am Ende nicht mal 50 Prozent wurden, dürfte mit der Mobilisierung zusammenhängen: Offenbar sind Befürworter zu Hause geblieben, während die Gegner eifrig abgestimmt haben. Ältere Hamburger sind häufiger zur Wahl gegangen als Jüngere. In der Gruppe der 60- bis 69-Jährigen lag die Beteiligung mit 60,4 Prozent am höchsten, bei den 18- bis 24-Jährigen nur bei 35,8 Prozent. Während die reichen Stadtteile mit Abstimmungsquoten von mehr als 60 Prozent auffielen, blieben in Billwerder mehr als drei von vier Wählern zu Hause. Umfragen hatten zuvor bei den Jungen die größte Zustimmung ermittelt. Haben also diejenigen Olympia 2024 verhindert, die von den Spielen außer Baustellen und Behinderungen wenig gehabt hätten? Waren die Profiteure der Spiele zu träge, ihre Stimme abzugeben? Sind Großveranstaltungen überhaupt noch möglich?

So widersprüchlich wie das Referendum zu Olympia ist seine Deutung

Der Wirtschaftsexperte Thomas Straubhaar warnt davor, dass die Politik immer schwieriger Projekte realisieren kann, wenn Vor- und Nachteile weit auseinanderfallen. Die Befürworter könnten die Vorteile nur relativ vage und für die ferne Zukunft versprechen, die Gegner hingegen voll auf die Unterstützung der Betroffenen zählen. „Die Befürworter vertreten oft die Interessen von Kindeskindern, die teilweise noch gar nicht geboren sind und noch lange kein politisches Mitspracherecht haben werden“, warnt Straubhaar. Gardiner sieht das anders: „Natürlich sind Großprojekte weiterhin möglich. Man muss nur den Wähler von ihrer Finanzierbarkeit überzeugen.“ Das Nein zu Olympia habe bewiesen, dass die Menschen „sehr wohl die Kosten im Blick haben“.

Altbürgermeister Ole von Beust (CDU) hingegen fürchtet, dass die konkrete Frage von diffusen Gefühlen überlagert werden können. „Die Ursache des Nein liegt nicht in olympiaspezifischen Beweggründen, sondern in einem ,Die-da-oben-wir-hier- unten‘-Gefühl bei nicht wenigen“, so Beust zum Abendblatt. Sind Volksabstimmungen also der Aufstand des kleinen Mannes gegen die große Politik?

Aber: Wer fragt, muss damit leben, eine unerhoffte Antwort zu bekommen. Hätte der Senat nicht gefragt, wäre eine Volksabstimmung möglicherweise nie gekommen. Die Initiative „Argumente für ein NEIN zu Olympia“ sammelte im September Anhänger und gab „nach eigenen Angaben 10.240 Unterschriften“ beim Landeswahlamt ab. Der Zusammenschluss aus Asta, Linkspartei und grüner Jugend hatte sich nicht mal die Mühe gemacht, diese Zahl zu überprüfen. Es waren nur 9958 Unterschriften, von denen 7674 gültig waren.

Nur jedes vierte Volksbegehren endet in Deutschland in einem Entscheid

Der Gesetzgeber hat die Hürden für die direkte Demokratie in Hamburg recht kommod gestaltet. Für den ersten Schritt – die Volksinitiative – genügen 10.000 Unterschriften, um ein Volksbegehren einzuleiten. Schon daran scheitern viele. Als nach dem Angriff auf die Davidwache Ende 2013 die Polizei „Gefahrengebiete“ einführte, prasselte massive Kritik auf Hamburg ein, einzelne Medien suggerierten die Ausrufung des Ausnahmezustands. Die Bürger indes regten sich kaum auf – die Initiative „Für ein freies Hamburg – Gefahrengebiete abschaffen“ kam nur auf 9665 Unterschriften und blieb so an der ersten Hürde kleben.

Viele gescheiterten Initiativen sind längst vergessen: So stritten Fernsehjunkies 2000 für die „Sonntagsöffnung von Videotheken“, 1999 wollten Geisterfreunde „Halloween for Holiday“ den Reformations- zum Feiertag machen, 2011 kämpfte die Junge Union vergeblich „Gegen die Bevormundung im HVV – Für das Feierabendbier“.

Schwieriger ist die Überwindung der zweiten Hürde. Dafür müssen die Initiatoren innerhalb von drei Wochen fünf Prozent der Wahlberechtigten zur Unterschrift bewegen. Das ist schwerer, als es klingt. Zuletzt kassierten die Streiter für eine Rückkehr zur neunjährigen Gymnasialzeit (G9) eine empfindliche Niederlage. Sie blieben mit 45.000 Unterschriften weit unter dem stadtweiten Soll von 62.000. Ein vermeintliches Topthema, das Politik und Gesellschaft in Atem hielt, bewegte den Wähler kaum. Überhaupt endet nur jedes vierte Volksbegehren in Deutschland in einem Entscheid. Jedes zweite scheitert an zu wenigen Unterschriften, 15 Prozent werden von der parlamentarischen Mehrheit übernommen.

Hamburg könnte als Vorzeigeland in Sachen Mitbestimmung an Bedeutung verlieren

Deshalb greift es zu kurz, jedes Referendum zur Politikbremse umzudeuten – oft wird umgekehrt ein Schuh daraus. Eine Bürgerbewegung, die problemlos Zehntausende Stimmen sammelt, weist die Politik auf Fehlentwicklungen hin und ermöglicht Kompromisse, bevor sich Probleme verstetigen. Ein Beispiel ist der Stopp des Busbeschleunigungsprogramms. Hier sammelte ein Bündnis aus Bürgerinitiativen und der CDU vor einem Jahr rund 21.000 Unterschriften für eine Volksinitiative – und damit doppelt so viele wie benötigt. Dieser Widerstand beeindruckte den Senat, der sich im Sommer dann mit dem Bündnis einigte. Die Busbeschleunigung wird überarbeitet, die Sorgen der Anwohner wie die Interessen der anderen Verkehrsteilnehmer stärker beachtet. Damit ist das Volksbegehren vom Tisch – und alle Beteiligten zeigten sich hochzufrieden, „froh und glücklich“. Nicht alltäglich in der Politik der Stadt.

Der nächste Konflikt ist programmiert. Auch wenn Olympia tot ist, hat das Referendum Folgen. „Mehr Demokratie“ will zukünftige Volksabstimmungen „von oben“ verhindern und verweist auf das Chancenungleichgewicht. „Die Regierung kann aus dem Stand loslegen. Aber Bürgerinitiativen verfügen über keinen geölten Apparat, sie müssen erst diskutieren, Partner gewinnen, Kampagnen starten. Das dauert.“

Auch andernorts ziehen dunkle Wolken auf. Hamburg als Vorzeigeland in Sachen Mitbestimmung könnte schon bald Geschichte sein. „Wir müssen Stadtstaaten in unserem Vergleich gesondert betrachten“, sagt Gardiner. „Da wird Hamburg in Zukunft vermutlich schlechter bewertet.“