Zensus 2011

Die Volks(ver)zählung – so verlor Hamburg 83.000 Bürger

Plötzlich gab es 83.000 Hamburger weniger. Ganz offiziell. Denn so ergab es der Zensus, eine hochgerechnete Stichprobe, organisiert vom Statistischen Bundesamt. Doch die Zweifel werden immer größer. Zu viele Fehler, zu viele Widersprüche.

Ein Dossier von Volker ter Haseborg, Hanna-Lotte Mikuteit und Björn Schwentker, Volker ter Haseborg, Hanna-Lotte Mikuteit und Björn Schwentker

Es gibt einen schlechten Scherz, den sich Bürgermeister im ganzen Land erzählen: Vielleicht sollte man mal die NSA fragen, wie viele Einwohner Deutschland wirklich hat.

So richtig lachen können die Bürgermeister allerdings nicht darüber.

Ohne die jüngste Volkszählung hätte Hamburg nicht 83.000 Bürger verloren und müsste auch nicht in den kommenden Jahren Hunderte Millionen in den Länderfinanzausgleich einzahlen. Bürgermeister Olaf Scholz hätte einige Probleme weniger.

Thomas Köppl, Bürgermeister in Quickborn, müsste nicht Angst davor haben, dass seine Beamten nicht mal mehr darüber entscheiden dürfen, wo Straßenschilder aufgestellt werden.

Volker Hatje, der angehende Bürgermeister von Elmshorn, müsste nicht darüber nachdenken, ob er noch Kindertagesstätten bauen lässt.

Ohne die Volkszählung wären wir 81,7 Millionen Deutsche, nicht 80,2 Millionen. Es ist anders gekommen. 1,5 Millionen Bundesbürger waren plötzlich weg.

Denn es begab sich aber zu der Zeit, dass Deutschland geschätzt würde – aber vielen war dies kein Wohlgefallen. Die Deutschen haben sich aufgeregt über den US-Geheimdienst NSA, der das Handy von Angela Merkel angezapft hat und die privaten Daten der Bürger sammelt. Der Zensus ist der zweite Datenskandal des Jahres.

Zu viele Fehler, zu viele Widersprüche gibt es. Drei Beispiele: Laut Zensus wurden im Hamburger Bezirk Mitte 14 Prozent mehr Jungen geboren als Mädchen: eine biologische Unmöglichkeit. Im schleswig-holsteinischen Schwarzenbek gibt es der Volkszählung zufolge kein Haus mit mehr als 110 Bewohnern. Mitarbeiter der Stadt haben nachgezählt: In einem Hochhaus leben 137 Bürger. Die Stadt Flensburg hat alle Eltern von Kindern unter drei Jahren angeschrieben. Fünf Briefe kamen unbeantwortet zurück; also ist für die Stadt klar, dass es 2229 Kleinkinder gibt. Laut Zensus sind es aber 1970.

Für diese Ergebnisse verantwortlich ist ein Verfahren, das Hamburg und Tausende anderer Städte benachteiligt. Und das Fehler aufweist, die das Statistische Bundesamt vertuschen will.

Sabine Bechthold ist beim Statistischen Bundesamt für den Zensus verantwortlich. Dessen Qualität „ist klasse“, sagt sie. Und: Die gesetzlichen Vorgaben seien erfüllt. Das ist das Einzige, das sie interessiert. Über Fehler des Verfahrens mag sie ebenso wenig sprechen wie über Sinn oder Unsinn der Gesetze.

Am 31. Mai 2013 veröffentlichte das Statistische Bundesamt die Ergebnisse. Seitdem tobt der Kampf um die Zahlen. Aber vor allem geht es um viel Geld.

Der Zensus ist eine Art Navigationsgerät für Deutschland: Rund 50 Gesetze und Verordnungen hängen am Zensus-Ergebnis. Es bestimmt, welches Bundesland in den Finanzausgleich einzahlt, und welches Land Geld bekommt. Die Einwohnerzahl entscheidet darüber, wie viele Flüchtlinge die Bundesländer aufnehmen müssen. Und wie die Wahlkreise zugeschnitten werden. Sie entscheidet, wie viel Geld Bürgermeister verdienen und wie viele Gemeindevertreter in den Kommunalvertretungen sitzen. Auch in den Beziehungen mit den anderen EU-Ländern wird sich das Ergebnis im kommenden Jahr auswirken.

Eigentlich sollen die Kommunen anhand der Zensus-Daten bessere Stadtentwicklungspolitik machen können. Sie sollten wissen, wo Straßen gebaut und Kliniken und Schulen errichtet werden müssen. Wenn sie Vertrauen in die Daten hätten. Haben sie aber nicht mehr.

Es herrscht Misstrauen im ganzen Lande. Wer kann dafür garantieren, dass das Navigationsgerät funktioniert? Oder: Merken wir Bürger, wenn das Navi spinnt?

Der Geburtsfehler

Die Spurensuche beginnt in einem Kontorhaus nahe der Speicherstadt. Helmut Eppmann hat sein Büro im vierten Stock. Er ist Chef des Statistikamtes Nord – der Anstalt für die Statistiken der Bundesländer Hamburg und Schleswig-Holstein. Eppmann, 63, Brille, lächelt gern und sieht dabei milde aus. Seine Freundlichkeit ist auch sein Schutz: Er muss viel aushalten. Die Zensus-Widersprüche aus den beiden Nord-Ländern landen alle in seiner Behörde. Es sind bereits 120. Helmut Eppmann sagt: „Ich kann verstehen, dass die Kommunen nicht auf ihr Geld verzichten wollen.“

Dass Eppmann jetzt so viel Ärger bekommt, hat mit der berüchtigten Volkszählung aus dem Jahr 1987 zu tun. Damals gab es einen Massenaufstand. Eppmann war Projektleiter für die Volkszählung in Nordrhein-Westfalen. Wie ein Krimineller hat er sich gefühlt, als seine Mitarbeiter ausschwärmten und jeden Einwohner befragen sollten. Es ging um Geburtsdaten, Wohnsituation und Religion. Die Debatte um Datenschutz und um den gläsernen Bürger war in Deutschland gerade entbrannt. Eppmann wurde als Nazi beschimpft: Ihm wurde unterstellt, gezielt nach Juden zu suchen. Und in seiner Stammkneipe gab es fast nur Volkszählungs-Gegner. Hunderttausende boykottierten damals die Befragung. Oder sie schrieben etwas Falsches auf die Fragebogen. Noch heute sind viele stolz darauf, wie sie es dem Staat gezeigt haben.

Ende der 80er-Jahre regierte Helmut Kohl. Der CDU-Kanzler erkannte, dass Volkszählungen bei den Wählern gar nicht gut ankommen. Am liebsten hätte er gar keine Zählung mehr gemacht. Doch die Europäische Gemeinschaft, die heute EU heißt, zwang Deutschland, ein neues Zensus-Verfahren zu entwickeln. Und so wurde entwickelt und entwickelt und entwickelt; die Jahre vergingen, Kohl wurde abgewählt, die Nachfolgeregierungen erbten das ungeliebte Projekt. Und entwickelten weiter.

Dass jeder, der in Deutschland lebt, von Volkszählern befragt wird – das sollte es nicht mehr geben. Die Politiker hatten Angst vor wütenden Bürgern. Und deshalb sollten auf keinen Fall alle Bürger herangezogen werden, sondern höchstens zehn Prozent. Und: Das Verfahren sollte bitte schön möglichst wenig Geld kosten – bei hoher Qualität. Eigentlich hätte man damals schon wissen können, dass das Projekt schiefgehen wird.

Am einfachsten wäre es gewesen, für den Zensus die Melderegister der Kommunen zu verwenden. Hier melden Eltern neugeborene Kinder, hier werden die Toten verbucht, Zu- und Wegzüge verwaltet. Mit diesen Bevölkerungszahlen planen die Kommunen ihre Politik: vom Krippen-, Kita- und Schulausbau über das Straßen-, Bus- und U-Bahn-Netz bis zur Größe der Gefängnisse.

Das Problem ist nur: Nicht jeder Einwohner meldet sich brav ab, wenn er wegzieht. Und längst nicht jeder meldet sich an. Schummeln beim Wohnsitz kann auch steuerliche Vorteile haben. Je mehr Einwohner ein Ort hat, desto mehr Karteileichen befinden sich in den Registern; und umso mehr Menschen leben dort, die das Meldeamt nie gesehen hat. Vor allem viele Ausländer, die aus Deutschland wegziehen, entgehen dem deutschen Meldewesen.

Die amtliche Einwohnerzahl einer Gemeinde kommt allerdings nicht aus dem Melderegister. Und sie war auch nie in der Hand der Kommunen. Sie wird von den statistischen Landesämtern geführt. 1987 übernahmen sie die Einwohnerzahlen der damaligen Volkszählung. Seitdem melden die Gemeinden ihre Geburten, Sterbefälle, Zu- und Fortzüge an die Ämter, die damit die amtliche Bevölkerungszahl fortschreiben.

Nach jedem Zensus werden die Ergebnisse zur amtlichen Einwohnerzahl – die statistischen Landesämter pflegen danach die Geburten, Todesfälle und Umzüge weiter ein. Die Melderegister werden aber nicht mit den Zensus-Daten überschrieben. Und das hat seinen Grund. Die Bürger sollen sicher sein, dass ihre Angaben aus der Volkszählung an niemanden weitergereicht werden. Das hat das Bundesverfassungsgericht schon 1983 in seinem Volkszählungsurteil klargestellt. Die Daten dürfen nicht zurückgespielt werden: weder an die Polizei oder die Stadtverwaltung noch an Wirtschaftsunternehmen, die die Daten für ihre Zwecke nutzen. Namen und Adressen sind nur Hilfsmerkmale und müssen ohnehin schnellstmöglich gelöscht werden. „Rückspielverbot“ nennt sich das Ganze.

Für die Kommunen wäre es reizvoll, die Adressen und Namen von möglichst vielen Bürgern zu erfahren. Schließlich wollen sie Steuern – auch von denjenigen, die sich nicht angemeldet haben. Je mehr Steuerzahler, desto besser.

Als im Mai dieses Jahres die Ergebnisse der jüngsten Volkszählung herauskamen, gab es also für jede der 11.000 Gemeinden in Deutschland drei Einwohnerzahlen: die aus dem Melderegister, die aus der Fortschreibung – und das Zensus-Ergebnis.

Der faule Kompromiss

Um eine Volkszählung machen zu können, brauchten die statistischen Ämter möglichst viele Daten. Haus- und Wohnungsbesitzer wurden per Brief dazu aufgefordert, Auskunft über ihre Bewohner zu geben. Dann wurden die Daten der Melderegister mit Registern der Bundesagentur für Arbeit und der öffentlichen Arbeitgeber abgeglichen. Das war der erste Schritt, um Meldefehler aus den Registern auszumerzen.

Dann wurden zwei unterschiedliche Methoden für den Zensus angewendet: eine für Kommunen mit weniger als 10.000 Einwohnern, die andere für größere Kommunen. In Ellerbek im Nordwesten Hamburgs leben knapp über 4000 Menschen. Wenn es in den Registern Unstimmigkeiten gab, gingen die Volkszähler einfach hin und schauten nach, ob die gemeldeten Ellerbeker auch wirklich an den Adressen wohnten. Gab es keine Unstimmigkeiten, blieb es bei den Daten aus dem Registerabgleich.

In Hamburg und allen anderen Kommunen mit mehr als 10.000 Einwohnern wurde eine Stichprobe gezogen. Volkszähler schwärmten zu den Adressen der zufällig ausgewählten Bürger aus und befragten sie. Das Ergebnis wurde auf die gesamte Bevölkerung hochgerechnet.

Der Zensus sollte nicht nur die Einwohnerzahl ermitteln. Er soll dem Staat mitteilen, wer seine Bürger sind und was sie so machen. Die Volkszähler stellten 46 Fragen nach Alter und Geschlecht, Staatsangehörigkeit, Religion, Familie und Migrationshintergrund. Sie wollten wissen, welchen Schulabschluss die Bürger haben, ob sie studiert haben, welchen Beruf sie ausüben und in welchem Betrieb sie arbeiten.

In Hamburg wurden 62.500 Bürger befragt – das entspricht einer Stichprobe von 3,5 Prozent. Nur jeder 29. Bürger bekam also Besuch von den Zählern.

„Letztlich ist das ganze Verfahren ein Kompromiss. Es gibt keine besseren Datenquellen“, sagt Statistikamtschef Eppmann. Er hat sich dieses Verfahren nicht ausgedacht. Und er wirkt auch nicht so, als ob er zufrieden damit ist. Sein Pech: Sein Statistikamt musste die Volkszählung umsetzen. Und ist jetzt Ansprechpartner für die Kommunen, die gegen den Zensus Widerspruch einlegen. Und das sind viele.

Der Zorn der Verlierer

Rolf Bösinger ist solch ein Neinsager. Der 47-Jährige ist Chef des Planungsstabes der Hamburger Senatskanzlei, Olaf Scholz’ Mann für die schwierigen Fälle. Bösinger war mit Scholz bei den Koalitionsverhandlungen in Berlin, Bösinger verhandelte mit Wolfgang Schäuble über die künftige Finanzpolitik der Bundesrepublik Deutschland. Er arbeitete schon für Scholz, als der noch Arbeits- und Sozialminister war.

Bösingers Büro befindet sich in einem Haus neben der Europa Passage, er kann von seinem Schreibtisch aus das Rathaus sehen. Er sagt: „Wir drehen jetzt jeden Stein um.“

Bösinger findet es seltsam, dass es drei Einwohnerzahlen gibt. Laut Melderegister lebten am Zensus-Stichtag 2011 in Hamburg 1,762 Millionen Menschen. Die amtliche Einwohnerzahl des Statistikamts Nord betrug 1,790 Millionen. Der Zensus aber ergab: 1,707 Millionen Einwohner.

Der Einwohnerschwund ist ein Desaster für Olaf Scholz. 83.000 Bürger weniger im Vergleich zur alten amtlichen Zahl. Dass Hamburg weiter wächst, ist die Grundvoraussetzung für die Stadtentwicklungspolitik der kommenden Jahre. Der Zensus stellt das infrage. Deshalb hat der Bürgermeister Bösinger auf den Fall angesetzt.

Wenn Hamburg durch den Zensus mehr Einwohner bekommen hätte, wie zum Beispiel das Nachbarland Schleswig-Holstein insgesamt, hätte Bösinger jetzt Besseres zu tun. Stattdessen stellte er eine Arbeitsgruppe zusammen: Mitarbeiter aus Senatskanzlei, Finanzbehörde und Innenbehörde sind dabei. Die Mission: den Widerspruch gegen den amtlich festgestellten Einwohnerschwund durchkämpfen. Und das Geld zurückholen, das Hamburg in den Länderfinanzausgleich nachzahlen musste. 75 Millionen waren es allein in diesem Jahr.

Auch Helmut Eppmann vom Statistikamt sitzt auf Wunsch von Bösinger in der Arbeitsgruppe. Und das ist ein wenig seltsam. Denn Eppmann befindet sich in einem dreifachen Interessenkonflikt. Zum einen ist das Amt zuständig für die Hamburger Statistik, die Innenbehörde hat die Fachaufsicht. Zum anderen soll das Amt aber politisch unabhängig sein. Und dann soll das Landesamt noch loyal zum Statistischen Bundesamt stehen, in dessen Auftrag es die Volkszählung durchgeführt hat. Eppmann ist also Kläger, Ermittler und Beklagter zugleich.

Andere Stadt, ähnliches Problem: Thomas Köppl, Bürgermeister von Quickborn, konnte sich am 31. Mai mit einem Zugangscode in das System einwählen, das die neuen Zensus-Zahlen veröffentlichte. Punkt 9Uhr saß Köppl in seinem Amtszimmer im dritten Stock des Quickborner Rathauses am Computer. Er tippte den Code ein, wie viele seiner Mitarbeiter. Vom Flur aus muss es eine skurrile Szene gewesen sein. Aus allen Büros gellten Schreie des Entsetzens, sagt Köppl.

Die amtliche Einwohnerzahl Quickborns betrug kurz vor dem Zensus 20.600. Laut Zensus sollten es jetzt 19.727 sein. Und im Melderegister kamen die Beamten auf 20.500. Welche Zahl stimmt? Bürgermeister Köppl kann sich einen Verlust von 100 Bürgern noch vorstellen. Aber 800? „Das kann nicht stimmen. Es muss einen Fehler geben, wo auch immer er liegt.“

Quickborn hat laut Zensus weniger Einwohner, damit wird – rechnerisch – jeder Einwohner reicher. Und weil sich wie der Länderfinanzausgleich auch der kommunale Finanzausgleich nach der Steuerkraft pro Einwohner bemisst, muss Quickborn jetzt mehr zahlen: etwa 200.000 Euro. Jetzt wird es weniger Zuschüsse für Vereine, Musikschule und Sozialstation geben.

Doch es ist nicht nur das Geld: Da Quickborn die 20.000-Einwohner-Marke unterschritten hat, verliert die Verwaltung Zuständigkeiten. Bleibt es auch nach dem Widerspruch bei weniger als 20.000 Einwohnern, dürfen die Quickborner Beamten nicht mehr darüber entscheiden, wo Straßenschilder stehen, das erledigen dann die Kollegen im Kreisamt in Pinneberg. Auch das eigene Rechnungsprüfamt und das Bauamt müsste Quickborn dann aufgeben. Bürgermeister Köppl hat eine Task Force gegründet. Er muss den Fehler finden.

Und so gibt es viele Arbeitsgruppen im Lande, auch in Flensburg, Elmshorn, Plön oder auf Sylt. Der Städteverband Schleswig-Holstein hat eine eigene Arbeitsgruppe gegründet, 32 Kommunen sind dabei. Wie Detektive kommen sich viele kommunale Beamte jetzt vor.

Zahlen-Salat

In Hamburg ergab der Zensus rund 100.000 Karteileichen und 60.000 Menschen, die hier nicht gemeldet waren. Daraus ergibt sich zweierlei: Zunächst ein Bevölkerungsschwund von 40.000 Menschen, wenn man die Zahlen verrechnet. Aber auch das: Addiert man die beiden Zahlen, so kommt man auf knapp 160.000 Menschen, um die sich die Melderegister angeblich geirrt haben. Das wären neun Prozent der Bevölkerung.

Das ist kaum denkbar. Denn es gibt einige Stellen, an denen die Kommunen die Daten aus Wiesbaden überprüfen können. Sie haben einen Überblick, wer eine Steueridentifikationsnummer hat. Und da sind zum Beispiel die Benachrichtigungen, die die Bürger vor den Wahlen von der Stadt zugeschickt bekommen. Bei den Bundestagswahlen dieses Jahres kamen in Hamburg laut Senat etwa 20.000 Wahlbenachrichtigungen zurück. Laut Zensus hätten es aufgrund der vielen Karteileichen aber mindestens 30.000 Rückläufer sein müssen. Noch so ein Widerspruch.

In erster Linie ging es beim Zensus um die Einwohnerzahl pro Kommune. Doch es wurden noch weitere Daten erfasst: Altersgruppen, Geschlecht, Familienstand, Migrationshintergrund, Religion, Schulabschluss, Beruf. Noch sind diese Details vorläufig, aber doch so verlässlich, dass die Ämter sie schon veröffentlicht haben.

Das Abendblatt konnte diese Detailergebnisse des Zensus exklusiv für Hamburg mit den gleichen Angaben aus dem städtischen Melderegister zum Zensus-Stichtag 9.Mai 2011 vergleichen. Das Statistikamt Nord gibt zwar an, diese Daten, die Grundlage des Zensus waren, schon gelöscht zu haben. Das Abendblatt konnte den Registerstand aus anderen Einwohnerzahlen des Amtes aber rekonstruieren.

Es kam zu merkwürdigen Ergebnissen: Wie stark der Zensus vom Register abwich, unterschied sich je nach Alter und Geschlecht enorm. Ohne erkennbares Muster. Vor allem für die Kinder ist das kaum nachvollziehbar.

Ein Beispiel: Von den Mädchen im Alter bis zwei Jahre, die laut Melderegister in Hamburg leben, konnten die Volkszähler in ihrer Stichprobe 2,6 Prozent gar nicht auffinden. Die Anmeldezahlen für Babys gelten als zuverlässig: Schließlich gibt es ja 184 Euro Kindergeld vom Staat, Eltern melden ihre Kinder schon in der Geburtsklinik an. Auch bei den Teenagern im Alter von 15 bis 17 waren 754 Mädchen angeblich Karteileichen – aber nur zehn Jungen. Wohin sind also die Mädchen verschwunden? Je genauer man hinschaut, desto abstruser wird das Bild. Etwa in den Bezirken. Beispiel Hamburg-Mitte. Laut Zensus gibt es dort bei den Null- bis Zweijährigen einen Jungs-Überschuss von 14 Prozent. Biologisch normal ist aber ein Überschuss von fünf Prozent.

Die statistischen Ämter beklagten nach der Veröffentlichung der Zahlen im Frühjahr, dass sich vor allem Ausländer nicht abmelden, wenn sie eine Kommune verlassen. Auf den ersten Blick scheinen die Zensus-Ergebnisse das zu bestätigen: Laut Zählung fehlen fast 28.000 ausländische Hamburger, obwohl sie im Register der Stadt stehen. Das sind fast zwölf Prozent aller Ausländer. Verglichen damit stimmen die Zahlen der Deutschen gut überein.

Aber sind die Abweichungen bei den Ausländern eine Schwäche der Melderegister? Oder konnten die Zensus-Interviewer diese Menschen nur schlecht finden?

Die Zahl der Kinder kennen die Kommunen ziemlich genau: Kitas und Schulen melden die Zahlen an die Stadt. In Elmshorn ist Volker Hatje der Mann für den Kampf gegen den Zensus. Er ist bereits als neuer Bürgermeister gewählt, im Januar wird er sein Amt antreten. „Wir sind eine wachsende Stadt, das sehen wir auch an der Zahl der Kinder“, sagt Hatje. Doch jetzt hat seine Stadt laut Zensus gegenüber dem Melderegister fünf Prozent der Einwohner verloren. 430 Kinder kommen jedes Jahr neu in die Kindertagesstätten. Lachende, weinende, rennende, tobende, singende Kinder. Die Stadt baut deshalb neue Kitas, so wie die am Hainholzer Damm. Hatje ist sich sicher, dass seine Zahlen stimmen. „Wenn ich die Zensus-Ergebnisse ernst nehmen würde, müsste ich keine neuen Kitas bauen“, sagt er. Die bestehenden Kitas sind rappelvoll.

Auch andere Kommunen stießen auf Widersprüche. Flensburg verlor laut Zensus 6549 Bürger, ein Minus von über sieben Prozent gegenüber dem Melderegister. Doch sowohl bei den Bundestagswahlen als auch beim Versand der Steuer-IDs kam Flensburg nur auf etwa 1500 ungeklärte Fälle. Für eine Befragung schrieb die Stadt auch die Eltern von Kindern unter drei Jahren an. 2234 Kleinkinder standen im Register. Gerade mal fünf Anschreiben kamen unbeantwortet zurück. Laut Zensus aber leben in Flensburg nur 1970 Kinder im Alter unter drei.

Wegen all dieser Widersprüche vertrauen die Gemeinden nur ihren eigenen Melderegistern. Ihr Vorwurf: Womöglich würden bald Zigtausende Kinder keinen Kitaplatz oder keine Schule mehr haben, wenn die Kommunen sich nach dem Zensus richten. Es bleibt also alles beim Alten. Mit dem Unterschied, dass viele Kommunen weniger Geld in der Kasse haben.

Die ungerechte Rechnung

„Schauen Sie sich mal diese Grafik an!“, ruft Björn Christensen. Der emsige Mathematik-Professor aus Kiel reicht einen Zettel über den Tisch. Die Grafik zeigt die Einwohnerverluste, die der Zensus in Deutschland den Kommunen gebracht hat. Zu sehen sind die Gemeinden unter und über 10.000 Einwohner. Bei der 10.000er-Marke schlägt der Balken ruckartig aus. Ausgerechnet an der Stelle, ab der eine andere Berechnungsmethode verwendet wurde und Stichproben hochgerechnet wurden. „Die großen Kommunen haben systematisch mehr Einwohner verloren“, sagt Christensen.

Das Papier ist Christensens Waffe. Statistik ist so furchtbar kompliziert, aber diese Grafik kann jeder verstehen. Deshalb haben mehrere Kommunen im Norden Björn Christensen und seinen Bruder Sören, zurzeit Vertretungsprofessor für „Stochastische Prozesse im Bereich Mathematische Statistik“ an der Uni Hamburg, als Berater engagiert. Stochastik ist Wahrscheinlichkeitsrechnung. Für die Christensens ist der Kampf gegen den Zensus die Chance, sich bundesweit zu profilieren.

Ihre Argumentation ist einfach: Bei der Volkszählung des Jahres 2011 kamen zwei unterschiedliche Methoden zum Einsatz. Die Kommunen, deren Einwohnerzahl per Stichprobe hochgerechnet wurde, schnitten im Schnitt schlechter ab als kleine Kommunen, deren Einwohnerzahl per Register ermittelt wurde. Das sei ungerecht und verstoße gegen das Grundgesetz, gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und das Recht auf kommunale Selbstverwaltung.

Berechnungen des Abendblatts auf Basis von Daten der statistischen Ämter ergeben, dass Hamburg und die Gemeinden in Schleswig-Holstein mit mehr als 10.000 Einwohnern im Schnitt 2,6 Prozentpunkte mehr Einwohner verloren haben als die Gemeinden unter 10.000 Einwohner. Das bedeutet: Wenn Hamburg wie eine kleine Gemeinde behandelt worden wäre, hätte die Hansestadt nicht 83.000 Bürger verloren, sondern gerade mal 37.000.

Eine Volkszählerin packt aus

Es sind Menschen, die das Volk gezählt haben. Und Menschen machen Fehler. 700 Interviewer waren in Hamburg unterwegs. Heute sind die Volkszähler schwer zu finden. Man soll sie eigentlich auch gar nicht finden. Sie haben ihren Dienst für den Staat verrichtet, ihre Fragebogen abgeliefert.

Dorothee Schröder war eine solche Erhebungsbeauftragte. Sie hat 2011 in der Finanzbehörde gearbeitet, als eine Mail an alle Mitarbeiter herumging. Wer hat Lust, sich nebenher etwas dazuzuverdienen, stand da. Schröder hatte Lust: Sie wollte sich von dem Geld eine Reise nach Schottland leisten.

Auf einem Infoabend wurden Schröder und die anderen Zähler geschult. Alles ganz einfach, sagte man ihnen: Bei aggressiven Bürgern freundlich bleiben, die acht Seiten des Fragebogens ausfüllen, fertig. Wenig später bekam Schröder eine Liste: Darin standen die Häuser, die sie aufsuchen sollte. Und die Namen der Bewohner, die die Ämter in den Häusern vermuteten.

Doch so einfach wie versprochen war es nicht, sagt Schröder. Ihre Liste stimmte nicht immer mit den Namen an den Klingelknöpfen überein. Und an den Briefkästen standen dann auch wieder andere Namen.

An ein Haus mit 30 Wohnungen erinnert sie sich besonders gut: „Ich habe die ganzen Leute nicht finden können“, sagt sie. Viermal sei sie dort gewesen, trotzdem hatte sie zum Schluss nur in 20 Wohnungen Fragebogen ausgefüllt. Die anderen Bewohner waren nie zu Hause und reagierten auch nicht auf das kleine Kärtchen, das die Volkszählerin im Briefkasten hinterlassen hatte. Ein Bewohner weigerte sich komplett, andere seien schon sehr komisch gewesen und hätten versucht, ihr Angst zu machen.

Dass gemeldete Bürger nicht existieren, ist an sich nicht schlimm, denn der Zensus sollte ja gerade auch die „Karteileichen“ finden. Aber gab es diese Menschen wirklich nicht – oder machten sie einfach nur nicht die Tür auf? Oder gab es diese Menschen – und sie logen Schröder einfach an? Schröder kennt die Wahrheit nicht.

Die Zählmethode, die der Zensus ihr vorschrieb, führte automatisch dazu, dass sie zu wenige Einwohner erfasste. Das hat wieder mit den Menschen zu tun, die in Hamburg leben, hier aber nicht gemeldet sind. Für sie gab es keine Anschriften, die die Volkszähler aufsuchen konnten. Sie wurden nur zufällig entdeckt – etwa wenn Dorothee Schröder an einer Adresse, die auf ihrem Zettel stand, zusätzlich noch jemand anderen entdeckte, der auch dort wohnte. Die Karteileichen, die die Einwohnerzahlen schrumpfen ließen, konnte Schröder hingegen finden – sie standen ja im Register.

Schröder musste den Angaben der Menschen glauben, überprüfen konnte sie sie nicht. Sie durfte nicht einmal nach dem Personalausweis fragen.

Schröder erzählt die Geschichte von einer türkischen Familie. Der Vater war nicht da, die Mutter sprach kein Deutsch. Es war der zwölfjährige Sohn, der sich mit Schröder auf das Sofa im Wohnzimmer setzte und im Namen der Familie Angaben für den Zensus machte. Bei den Schulabschlüssen seiner Eltern war sich der Junge nicht so ganz sicher. „Wir haben uns dann auf irgendetwas geeinigt“, sagt Schröder.

Was sie nicht geschafft hatte, sollten speziell geschulte Mitarbeiter nacharbeiten. Ob das geschehen ist, weiß Schröder nicht. Und sie glaubt auch nicht, dass andere mehr herausfinden konnten als sie.

Zum Schluss hatte Dorothee Schröder 230 ausgefüllte Fragenbogen. Dafür hat sie, mit einiger Verzögerung, etwa 1600 Euro Aufwandsentschädigung bekommen. Ihren Schottland-Urlaub hat sie wegen der verzögerten Zahlung stornieren müssen.

Sie würde den Job nie wieder machen. Die Fragen waren zu kompliziert, es gab zu viele Fehlerquellen. Welches Vertrauen hat sie in die Daten, die sie erhoben hat? „Ich habe mein Bestes gegeben, aber ich kann ja nicht garantieren, dass die Antworten richtig waren“, sagt Dorothee Schröder.

Angenommen, Dorothee Schröder hat einen Fehler gemacht: Dann hat das Zensus-Verfahren ihn aufgeblasen. Denn in Hamburg wurde für die Volkszählung nur jeder 29. Bürger befragt und das Ergebnis auf die ganze Stadt hochgerechnet. Das heißt: Ein einziger Fehler, den eine Volkszählerin wie Schröder gemacht hat, wird durch die Hochrechnung 29-mal so groß.

Das vergessene Hochhaus

Petra Scheerer leitet den Bürgerservice der Stadt Schwarzenbek, Schleswig-Holstein, 40 Kilometer von Hamburg entfernt. Auch Schwarzenbek hat Einwohner verloren: mehr als 300 im Vergleich zum Melderegister. Laut Zensus hat die Stadt 14.947 Einwohner. Scheerer hat sich geärgert, auch sie ist sich sicher, dass ihr Melderegister die richtige Einwohnerzahl hat.

Dann studierte sie noch einmal das Datenblatt, das mit der neuen Einwohnerzahl ins Rathaus geschickt worden war. In jeder Kommune werden die Gebäude in acht Schichten einsortiert, geordnet nach der Zahl der Bewohner. In Schicht 8 sind die größten Häuser. Darin muss das Gebäude mit den meisten Bewohnern enthalten sein.

Laut Statistikamt soll das Gebäude mit den meisten Schwarzenbekern auf eine Bewohnerzahl von 110 kommen. 110? Scheerer stutzte. Sie kennt sich aus in Schwarzenbek. Es gibt drei große Hochhäuser. Sie war sich sicher, dass diese Häuser mehr Bewohner hatten. Also gingen ihre Mitarbeiter hin und zählten nach. Im einwohnerstärksten Gebäude im Verbrüderungsring 3 fanden sie 137 Bewohner – in diesem Jahr. Und auch für den Zensus-Termin im Jahr 2011 kamen Scheerers Mitarbeiter nicht auf die Zahl 110.

Scheerers Schlussfolgerung: Wenn die Volkszähler schon beim Ermitteln des Gebäudes mit den meisten Einwohnern Fehler machen, muss das Verfahren insgesamt fehlerhaft sein.

Wer ist wer?

Die Mathe-Professoren Björn und Sören Christensen sind davon überzeugt, dass schon die Datenbasis des Zensus voller Fehler war: Gebäuderegister, Melderegister, Daten der Bundesagentur für Arbeit und der öffentlichen Arbeitgeber – das sind gigantische Datensätze mit je Zigmillionen Angaben, die zusammengefasst werden mussten.

„Dabei müssen Fehler passiert sein“, sagt Sören Christensen. Sind etwa Rosi Müller und Rosemarie Müller ein und dieselbe Person? Per Computerprogramm wurden die Daten verglichen, vermeintliche Fehler automatisch korrigiert. Christensen befürchtet, dass der Computer auf diese Weise Menschen mit gleichen oder ähnlichen Namen ersetzt hat. So können Personen unbemerkt aus dem System verschwinden. Und nicht nur Menschen, sondern auch Straßen mit ähnlichen Namen.

Ein Fehler wird vertuscht

Als das Statistikamt Nord sein Schreiben an „den Ersten Bürgermeister der Freien und Hansestadt Hamburg, Olaf Scholz, Rathausmarkt 1, 20095 Hamburg“ schickte, hatten die Statistiker eine gute Nachricht: Die Stichprobe, aus der die Hamburger Einwohnerzahl hochgerechnet wurde, war erstklassig. Im Brief stand dafür eine Zahl: Der „einfache relative Standardfehler” betrug nur 0,21 Prozent.

Dieser Stichprobenfehler ist ein statistischer Wert für die Qualität einer Statistik – und wird nach einem komplizierten Verfahren berechnet. Er gibt Auskunft darüber, ob die Stichprobe zu klein war, ob für ein besseres Ergebnis mehr Menschen hätten befragt werden müssen. Laut Zensus-Gesetz soll diese Gütemarke nicht über 0,5 liegen. Hamburg hat mit 0,21 den zweitbesten Wert in Deutschland überhaupt. Ein Topergebnis, ohne Anlass für irgendwelche Zweifel. In der Theorie.

Denn dieser Stichprobenfehler für die ganze Stadt ist laut Zensus-Gesetz völlig nutzlos. Es gelten die Werte für Hamburgs sieben Bezirke. Deren Qualität hatten die statistischen Ämter den Bürgern unterschlagen.

Erst nach einer Anfrage unter Berufung auf das Informationsfreiheitsgesetz gab das Statistische Bundesamt die Bewertung für die Bezirke heraus. Ergebnis: Der gesetzliche Grenzwert wird nur in Wandsbek eingehalten. Alle anderen Bezirke liegen darüber, Harburg zum Beispiel um 40 Prozent. Auch deutschlandweit sieht es nicht besser aus: Insgesamt wurde in 63 Prozent der Kommunen mit mehr als 10.000 Einwohnern der Qualitätswert verfehlt. Sollte Hamburg gegen den Zensus vor Gericht ziehen, könnten diese Daten Gold wert sein.

Ein Gesetz als Schutzschild

Mit unseren Fragen fuhren wir nach Wiesbaden, zum Statistischen Bundesamt. Der 50er-Jahre-Bau mit Paternoster wurde vor Kurzem saniert, die Wände sind jetzt lila. Die Statistik des Tages flimmert über einen Bildschirm im Eingangsbereich: Gerade vermeldet das Statistische Bundesamt, dass jede fünfte Frau in Deutschland kinderlos bleibt.

Fast jeden Tag greifen die Medien Statistiken auf, die aus dem schmucklosen Bürobau unweit des Wiesbadener Hauptbahnhofs kommen. Es gibt zwei Kellergeschosse, in denen die Festplatten stehen, auf denen die Zensus-Daten noch gespeichert sind. In den Keller kommen nur autorisierte Mitarbeiter mit Chipkarten, selbst der Präsident des Bundesamtes könnte dort nicht einfach so hineinspazieren.

Sabine Bechtold hat ihr Büro im achten Stock, sie schaut auf die Innenstadt von Wiesbaden. An der Wand hängt ein Grafikdruck des verhüllten Reichstages. Einen Überblick über die Zahlen haben. Etwas vor der Öffentlichkeit verhüllen. Das passt zu Bechtold. Interviews gibt sie eigentlich nicht. Die Zahlen sprechen doch für sich. Auch dem Abendblatt-Fotografen, der ein Foto von ihr machen will, begegnet sie zurückhaltend. Sabine Bechtold, 57 Jahre alt, ist die Leiterin der Abteilung „Bevölkerung, Finanzen und Steuern“. Sie wird aber von allen nur „Mrs. Zensus“ genannt. Ihre Abteilung ist für die Volkszählung verantwortlich.

„Ich habe schon immer gern mit Zahlen gearbeitet. Schon in der Schule. Datenanalyse – da habe ich Spaß dran gefunden“, sagt sie. Sie hat eine Ausbildung zur Marktforschungsassistentin gemacht, studierte danach Volkswirtschaftslehre. Seit 1990 arbeitet sie beim Statistischen Bundesamt, seit 2006 ist sie für den Zensus verantwortlich. Ein Vierteljahrhundert hat es keinen Zensus in Deutschland gegeben. Man merkt ihr den Stolz an, so ein großes Projekt aufgesetzt zu haben.

Die Anforderungen an sie waren groß: wenig Geld ausgeben, gute Qualität liefern. Schließt die eine Anforderung die andere nicht aus? Es folgt ein typischer Bechtold-Satz: „Sie können nie zwei Seiten einer Gleichung maximieren. Sie können nicht das beste Ergebnis mit den minimalen Kosten erzielen. Sie müssen eine Seite konstant halten. Wir haben einen Kostenrahmen, daraus haben wir das beste Ergebnis gemacht. Wir sind zufrieden mit diesem Ergebnis.“

Bechtold kann den Frust der Gemeinden verstehen. „Die Zahlen sind für viele ernüchternd. Und dann wird der Frust auch auf das Verfahren gelegt.“ Sie selbst ist nicht überrascht von dem Ausmaß der Korrektur der Bevölkerungszahlen. Und auch den Widersprüchen und angekündigten Klagen blickt sie gelassen entgegen. „Wir gehen nicht davon aus, dass sie erfolgreich sind.“ Die Kommunen seien während des gesamten Zensus-Verfahrens in den Gremien vertreten gewesen. „Sie waren nie ausgeschlossen, immer dabei.“ Es habe Informationsveranstaltungen gegeben, „niemand konnte überrascht sein, dass es eine Volkszählung gibt“. Das Problem sei das komplizierte Verfahren. „Das ist nichts, was Sie jemandem in der ,Sendung mit der Maus‘ erklären können. Um das richtig zu durchdringen, da braucht es ein Statistik-methodisches Studium.“

Bechtold kann verstehen, dass die Kommunen jetzt Fehler im System finden wollen. Aber sie bleibt dabei: Die Melderegister sind fehlerhaft, das sei den Kommunen seit Jahren bekannt.

Dass der Zensus für kleine und große Kommunen unterschiedliche Methoden angewendet hat, sei kein Verstoß gegen das Grundgesetz, sagt Bechtold. Ein Verstoß läge vor, wenn die Grenze bei 10.000 Einwohnern willkürlich gezogen worden wäre. Von Willkür könne aber keine Rede sein, der Staat habe sein Vorgehen vorher erklärt. Ob sie verstehen könne, dass die großen Kommunen sich benachteiligt fühlen? „Darum geht es nicht. Der Gesetzgeber hat einen Ermessensspielraum. Er muss nur eine sachliche Begründung für sein Vorgehen haben.“

Erstaunlich, dass die Staats-Statistiker dennoch seit Wochen keine Antwort auf eine Studie finden, die deutschlandweit die Ungleichbehandlung der Gemeinden durch die Zensus-Methode belegt. Städte-Statistiker aus Magdeburg haben sie Anfang September veröffentlicht. Seitdem prüft man die Studie in Wiesbaden. Und prüft und prüft und prüft.

Ob man die Grenze beim nächsten Zensus wieder ziehen würde, wisse sie noch nicht, sagt Bechtold. Für sie zählt einzig und allein, dass sie sich ans Gesetz gehalten haben. Und das habe das 10.000er-Limit ja vorgegeben. Punkt.

Fehler beim Zusammenführen der Daten kann Zensus-Chefin Sabine Bechtold nicht völlig ausschließen. Bei Unstimmigkeiten in den Registern seien die statistischen Landesämter und Kommunen zur Nachrecherche aufgefordert worden. „Nicht nur die Straßen und Hausnummern wurden herangezogen, sondern auch Ortsteilnamen und die Geokoordinaten der Anschriften.“

Dass der Zensus sich mit dem Stichprobenfehler von 0,5 Prozent ein Qualitätssiegel geben wollte und dieses nicht immer einhielt, sieht Bechtold gelassen. „Die Qualität ist im internationalen Vergleich klasse.“

Bechtold fühlt sich auf der sicheren Seite. Laut Zensus-Gesetz wurde der Stichprobenfehler von 0,5 Prozent lediglich „angestrebt“. Ob der Grenzwert damit allerdings verbindlich ist, entscheidet nicht das Statistische Bundesamt. Sondern die Gerichte, wenn die Kommunen klagen.

Die Ohnmacht der Gemeinden

Wenn sich die Kommunen nicht mit den statistischen Ämtern einigen, können sie vor Gericht ziehen. Doch mit dem Rechtsweg ist das so eine Sache. Klagen kann nur, wer rechtzeitig Widerspruch gegen den Zensus-Bescheid eingelegt hat und dann die Klagefrist einhält. In fast allen Bundesländern verstreichen diese Deadlines, bevor der Zensus überhaupt abgeschlossen ist. Das ist erst so weit, wenn auch die Details wie Altersstruktur oder Geschlecht endgültig feststehen. Diese Daten will das Statistische Bundesamt im Frühjahr 2014 veröffentlichen. Nur: Die Kommunen müssen wegen der Fristen ihre Klagen jetzt schon schreiben.

Kaum ein Gemeindebeamter hat Statistik studiert, auch juristisch sind die Verfahren knifflig.

Es wäre so einfach, wenn die Kommunen alle Daten überprüfen könnten. Wenn sie Einblick in die Daten bekämen, eigene Rechnungen machen könnten. Aber es ist nicht einfach. Die Kommunen dürfen die Daten nicht einsehen, das verhindert das „Rückspielverbot“ des Bundesverfassungsgerichts von 1983: Daten einer Volkszählung dürfen nicht an die Verwaltungen der Kommunen zurückgespielt werden.

Doch das Gesetz kann nicht für alles herhalten. Wenn es kritisch wird, verstecken sich die Statistik-Ämter gerne hinter dem Datenschutz, um sich nicht in die Karten blicken zu lassen. Auch wenn der Datenschutz gar nicht greift. Den Gebrüdern Christensen den Software-Code zu geben, mit dem die Register zusammengefasst wurden, wäre aus Sicht von Experten kein Problem. Die Ämter rücken ihn aber nicht raus.

Bechtold sagt nicht ohne Stolz: „Das Statistikgeheimnis wurde noch nie gebrochen. Die Daten sind bei uns sicher, sie fließen in unsere Ergebnisse ein, da geht nichts an die Verwaltungen zurück.“ Sie sieht es so: „Wir haben jetzt eine solide Basis, auf der ein gerechteres Verteilungssystem stattfinden kann. Davon bin ich überzeugt.“

Rolf Bösinger, der im Auftrag von Olaf Scholz den Zensus bekämpfen soll, erzählt eine Anekdote: Die Innenbehörde habe einen Anruf aus dem für den Zensus zuständigen Bundesinnenministerium bekommen. Man solle doch bitte das Zensus-Ergebnis anerkennen, baten die Berliner. Für Bösinger ein Indiz dafür, dass mit der Volkszählung wirklich etwas nicht stimmt. Offenbar befürchtet die Bundesregierung, 750 Millionen Euro in den Sand gesetzt zu haben. So viel hat der Zensus bislang gekostet.

Bösinger findet auch, dass die Hochrechnung der Stichprobe Hamburg benachteiligt hat. Die ungleiche Behandlung hat „Sprengkraft“ für den Zensus, sagt er. Misstrauisch macht ihn, dass auch er zunächst nicht die groben Stichprobenfehler der Bezirke erfahren hat.

Derzeit prüfen Bösingers Mitarbeiter, ob Hamburg gegen den Zensus klagt. Sie warten sehnlich auf die detaillierten Zensus-Ergebnisse, die endgültig Aufschluss über die Altersstruktur geben sollen. Dann können sie die mit den städtischen Daten direkt vergleichen. Dann können sie etwa die reale Schülerzahl, die die Behörden kennen, mit den Zensus-Zahlen abgleichen. Bösinger: „So wie der Zensus dieses Mal abgelaufen ist, kann er nicht wieder ablaufen.“

Helmut Eppmann vom Statistikamt Nord sagt, dass er jeden Einwand der Kommunen prüfen will. Wenn Fehler bei der Ausführung der Volksbefragung nachgewiesen werden, will er sie korrigieren lassen. „Ich habe nichts dagegen, wenn Hamburg mehr Einwohner bekommt“, sagt er.

Andere Kommunen sind schon weiter: Berlin will Anfang des Jahres entscheiden, ob der Stadtstaat vor Gericht zieht. Derzeit sieht es so aus, als ob genau das passieren wird. Bingen in Rheinland-Pfalz hat schon im September als erste Kommune überhaupt geklagt. In Nordrhein-Westfalen haben bislang 43 Kommunen Klage eingereicht, in Bayern 40, in Sachsen-Anhalt acht. Auch in Baden-Württemberg und Niedersachsen rumort es.

Fazit

Fassen wir die Geschichte der seltsamen Volkszählung zusammen: Sie beginnt mit Politikern, die aus Angst vor den Bürgern ein vermurkstes Gesetz entwickeln. Sie handelt von Berechnungsmethoden, die größere Städte benachteiligt. Von Volkszählern, die für ihre Daten nicht die Hand ins Feuer legen würden. Von fehlerhaften Stichproben und Zahlensalat. Von Intransparenz. Von einer Zensus-Chefin, die sich hinter einem Gesetz versteckt. Und von verlorenem Vertrauen in die amtliche Statistik.

Was wäre, wenn der Zensus also nicht stimmt? Wenn die Planungsgrundlage für Deutschland falsch ist? Hamburg müsste die vielen Millionen zu Unrecht in den Länderfinanzausgleich zahlen. Straßen, Schulen und Kindertagesstätten würden falsch geplant. Kurzum: Wir wüssten nicht, wer wir sind und wie viele. Es ist verrückt: Von jedem Deutschen werden Tausende Daten gesammelt: von Banken und Geheimdiensten, von Softwareunternehmen und Supermärkten, von Krankenkassen und Meldeämtern. Aber die Deutschen wissen nicht, wie viele Deutsche es gibt.

Über eine Volkszählung, wie sie 1987 stattfand, hätte es sicher Aufregung gegeben. Nicht jeder Bürger hätte sich gerne zählen lassen. Aber ob es wirklich solchen Ärger gegeben hätte wie vor 26 Jahren? Beim Datenschutz sind viele abgestumpft, sie breiten ihr Leben auf Facebook aus, geben ihre Daten bereitwillig an Drogerien weiter, um Bonuspunkte zu bekommen.

Zensus-Chefin Sabine Bechtold sagt: „Statistik kann nur möglichst nah an die Realität rankommen.“ Die Gemeinden sagen: Realität muss sich überprüfen lassen, denn hier geht es um Einwohner, um echte Menschen.

Die Kritiker können nur gewinnen, wenn der Fall vor das Bundesverfassungsgericht kommt. Das stellt dann die ganz große Frage: Verstieß das Zensus-Gesetz von Anfang an gegen das Grundgesetz? Doch solche Verfahren dauern. Und den Gemeinden läuft die Zeit davon.

Das Beweismaterial wird nämlich vernichtet. Die Staats-Statistiker löschen ihre Daten aus dem Zensus-Verfahren, sobald sie sie nicht mehr brauchen. Das gebiete der Datenschutz, sagen sie.

Dann können die Kommunen nichts mehr beweisen, dann steht fest, dass das Ergebnis der Volkszählung zur amtlichen Einwohnerzahl geworden ist.

Der Deutsche Städte- und Gemeindebund hat an den Präsidenten des Statistischen Bundesamtes geschrieben und um einen Stopp der generellen Löschaktion gebeten. Der Präsident hat abgelehnt.