Olympia-Aus in Hamburg

Warum Volksentscheide der falsche Weg sind

Hans-Jürgen
Papier auf der Terrasse des Hafen-Klubs
Hamburg

Hans-Jürgen Papier auf der Terrasse des Hafen-Klubs Hamburg

Foto: Bodig / HA

Staatsrechtler Hans-Jürgen Papier im Interview. Der ehemalige Präsident des Bundesverfassungsgerichts kritisiert Volksabstimmungen.

Hamburg. Er ist einer der renommiertesten deutschen Staatsrechtler: Prof. Hans-Jürgen Papier war acht Jahre lang Präsident des Bundesverfassungsgerichts (siehe unten). Auch als 73-Jähriger mischt sich der emeritierte Hochschullehrer immer wieder in aktuelle politische Debatten ein. Das Abendblatt traf den Münchner bei einem Hamburg-Besuch vor einem Diskussionsabend des CDU-Wirtschaftsrats im Hafen-Klub.

Die Hamburger haben per Volksabstimmung Olympia abgelehnt. Die Entscheidung war bindend. Ist es richtig, wenn den Bürgern eine so komplexe Standort- und Infrastrukturfrage mit einem simplen Ja oder Nein vorgelegt wird?

Hans-Jürgen Papier: Da bin ich skeptisch. Es handelt sich ja um eine Fragestellung von erheblicher Komplexität, sodass es schwierig ist, ohne Berücksichtigung der jeweiligen Folgen mit Ja oder Nein zu antworten. Das bedeutet nicht, dass ich die Bevölkerung für unfähig halte, die Zusammenhänge zu erkennen. Das Problem liegt darin, dass Abwägungen vorzunehmen sind. Es gibt Alternativen und Zusammenhänge mit anderen Vorhaben, sodass man das im Allgemeinen nach dem Schema Ja/Nein oder Schwarz/Weiß nicht angemessen bewältigen kann.

Aber ein Parlament muss im Fall der Olympia-Bewerbung auch eine Entscheidung treffen: Ja oder Nein.

Ich will einräumen, dass Olympia ein Fall ist, bei dem die Komplexität nicht so groß ist, dass sie nach einer übergreifenden Abwägung geradezu verlangt. Anders ist das bei Fragen, wie zum Beispiel unsere Rente gesichert werden soll oder das Gesundheitssystem dauerhaft erhalten und gestärkt werden kann. Hier sind Kompromisse nötig, Abstriche und Zugeständnisse.

Haben Sie weitere Bedenken gegenüber Volksabstimmungen?

Gerade bei Entscheidungen über Großprojekte muss man sich immer fragen: Wer ist hier das Volk? Es kann ja nicht nur um diejenigen gehen, die unmittelbar betroffen sind. Es gibt auch diejenigen, die in einem weiteren Sinn beeinträchtigt oder begünstigt sein können. Beispiel dritte Startbahn des Münchner Flughafens: Da hat man die Münchner in einem Bürgerentscheid abstimmen lassen. Die Frage ist doch: Sind die Münchner überhaupt betroffen? Der Flughafen liegt außerhalb des Stadtgebiets und hat zudem nationale und internationale Bedeutung. Und was ist mit den Interessen der Fluggäste?

Ist es nun falsch, eine Entscheidung wie die über Olympia dem Volk vorzulegen? Sollten das lieber vom Volk gewählte Abgeordnete entscheiden?

Ich bin ein dezidierter Anhänger der parlamentarischen Demokratie. Das Grundgesetz hat sich sehr bewusst gegen Formen der plebiszitären Demokratie entschieden – wegen der nicht guten Erfahrungen in der Weimarer Republik. Die Brüche zwischen parlamentarischer und plebiszitärer Demokratie - wie etwa die Direktwahl des Reichspräsidenten - haben mit zum Scheitern von Weimar geführt.

Die Olympia-Entscheidung war ein Referendum, Senat und Bürgerschaft haben die Bürger „freiwillig“ gefragt und sich dem Votum unterworfen. Genauso war es ja auch bei der Brexit-Abstimmung in Großbritannien. Sind solche Abstimmungen eine Selbstaufgabe der Politik?

Gegen Referenden, die gewissermaßen von oben initiiert sind, habe ich die allergrößten Bedenken. Die Verfassungsorgane, die eine Entscheidung dem Volke vorlegen, verfolgen damit immer bestimmte Ziele und Zwecke. Solche Abstimmungen sind immer ein Instrument der operativen Politik.

Aber man kann auch sein blaues Wunder erleben, wie David Cameron, der frühere britische Premierminister, bei der Brexit-Abstimmung.

Das stimmt. Man kann sich verrechnen. Was ich auch kritisiere, ist, dass es vielfach gar nicht um die Sache selbst geht. Ziel und Zweck sind manchmal ganz andere, zum Beispiel innenpolitische Themenstellungen. So war es in Großbritannien zum Teil ja auch. Gerade die Brexit-Abstimmung zeigt aber auch, dass ein simples Ja oder Nein zu kurz greift, weil die Gesamtzusammenhänge aus dem Blick geraten. Deswegen sollten solche Entscheidungen nur von einer Institution getroffen werden, die auf die dauerhafte, nachhaltige Sorge um das Gemeinwohl verpflichtet ist.

Olympia-Referendum: Der Tag der Entscheidung:

Ist das denn bei Parlamentsentscheidungen wirklich immer garantiert?

Es ist leider nicht auszuschließen, dass die Verfolgung des Gemeinwohls auch durch die Repräsentanten bisweilen notleidend wird. Aber sie sind immer noch die bestmögliche Gewähr, dass auf Dauer nachhaltig und rational die beste Politik betrieben wird, als wenn wir dem Volke eine zugespitzte und dann auch noch zumeist populistisch ausgeschlachtete Frage zur Entscheidung vorlegen. Für Fehlentscheidungen ist dann auch keiner verantwortlich.

Vielen bereitet bei Wahlen die niedrige Beteiligung große Sorgen. In Hamburg sind 2015 nur noch 56 Prozent zur Bürgerschaftswahl gegangen – ein historischer Tiefstand. Was kann man dagegen tun?

Die parlamentarische Demokratie ist in eine Vertrauenskrise geraten. Aber die Lösung des Problems wird nicht darin bestehen, zu Formen unmittelbarer Demokratie überzugehen. Selbst in der Schweiz, wo sie eine Tradition hat, liegt die Beteiligung bei Plebisziten vielfach unter der bei Wahlen. Die Politik-, ja Systemverdrossenheit, die zunehmend auch in Deutschland Platz greift, wird durch Volksentscheide nicht korrigiert. Es ist empirisch überhaupt nicht nachgewiesen, dass das Interesse an Politik zunimmt, wenn man wiederholt Plebiszite durchführt.

Halten Sie die Einführung einer Wahlpflicht für geeignet, die Menschen wieder stärker an die Demokratie heranzuführen?

In einem moralisch-ethischen Sinn halte ich die Beteiligung an einer Wahl für eine Bürgerpflicht. Ohne dieses Mindestmaß an Engagement geht es nicht. Ich bin aber kein Anhänger einer rechtlichen Pflicht, schon weil die Sanktionierung nicht funktioniert. Die Durchsetzung der Wahlpflicht ist ein bürokratischer Aufwand, den ich scheuen würde.

Was ist also Ihrer Ansicht nach zu tun?

Was wir brauchen, ist Bürgertugend. Demokratie braucht Tugenden, so auch der Titel einer gemeinsamen Schrift der christlichen Kirchen, also Interesse, Engagement und die Erkenntnis, dass Freiheit und Verantwortung zusammenhängen. Freiheit ist nicht gleichzusetzen mit Spaß, Vergnügen und grenzenloser Selbstverwirklichung. Dies muss verstärkt im Bewusstsein der Menschen verankert werden, damit Demokratie auf Dauer existenzfähig ist.

Die spannende Frage lautet doch, wie solch ein Bewusstseinsprozess zu erreichen ist.

Das ist sicherlich ein langwieriger Prozess. Das Vertrauen in die Politik, in das demokratische System ist bei einem Teil der Bevölkerung leider verloren gegangen. Dies umzukehren geht nur Schritt für Schritt durch eine rationale Sachpolitik und Problemlösungsstrategie statt medienwirksamer Scharmützel vor laufender Kamera.

Angela Merkel ist doch ein Beispiel für die von Ihnen geforderte rationale Sachpolitik. Aber gerade die Kanzlerin leidet nun unter Vertrauensverlust in der Bevölkerung – nicht zuletzt wegen ihrer Flüchtlingspolitik.

Ich bin hier ganz anderer Auffassung. Der Vertrauensverlust in die Gestaltungsfähigkeit der Politik beim Thema Flüchtlinge und Migration ist gerade darauf zurückzuführen, dass über Jahre eine sachorientierte Politik unterblieben ist. Politik ist zunehmend nur dann noch handlungsfähig, wenn eine Krise bereits ausgebrochen ist. Eine auf Vorsorge und Krisenvermeidung angelegte Politik findet heute kaum noch statt.

Das bedeutet doch in der Konsequenz, dass der Vertrauensverlust darauf fußt, dass schlechte Politik gemacht wird.

Man kann es vereinfacht so ausdrücken (lacht).

Häufig wird gesagt, Politik kann Vertrauen zurückgewinnen, wenn charismatische Köpfe an der Spitze stehen, die Politik auch gut erklären können. Können Sie diesem Gedanken etwas abgewinnen?

Da mag etwas dran sein. Wir haben heute vielleicht zu wenig Politiker, die willens und in der Lage sind, Orientierungen zu geben und langfristige Ziele zu formulieren. Viele Politiker sehen sich nur noch als Krisenmanager. Aber ich will schon sagen: Der Vertrauensverlust in weiten Teilen der Bevölkerung beruht meiner Ansicht nach nicht in erster Linie darauf, dass man es unterlassen hat, Politik zu erklären. Das behaupten Politiker gern, um sich dann nur den Vorwurf machen zu müssen, sie hätten ihre an sich richtige Politik nur nicht gut verkauft. Nein. Es geht schon um Einwände in der Sache. Das ist eine Gestaltungs- und nicht nur eine Kommunikationsfrage.

Wird sich die AfD auf Dauer etablieren?

Der Erfolg der AfD beruht eben darauf, dass viele Menschen mit der gegenwärtigen Politik nichts mehr anfangen können und sich abwenden. Auf der anderen Seite zeigt die politische Entwicklung in Deutschland, dass sich Parteien, die sich nur auf ein Thema konzentrieren, nicht dauerhaft lebensfähig sind.

Aber die AfD hat nun mit der Zuwanderung nach der Euro-Krise bereits das zweite Thema gefunden.

Ja gut, aber wenn die etablierten Parteien die Flüchtlingsthematik mittelfristig mit klaren Zielvorgaben lösen, dann wird die AfD eine historische Episode bleiben. Dazu muss man aber Asylgewährung auf der einen Seite und Einwanderung auf der anderen Seite deutlich voneinander trennen. Nicht alle Fälle der Migration kann man über die Verfahren der Asylgewährung leiten, das gestaltet sich dysfunktional, wie wir ja gerade sehen.

Es wird über programmatische Nähe und personelle Verflechtungen zur NPD bei Teilen der AfD diskutiert. Ist die AfD also eine Gefahr für die Demokratie?

Ich sehe noch keine Veranlassung, über verfassungsfeindliche Bestrebungen oder gar ein Verbot der AfD nachzudenken. Wir müssen schon in der Lage sein, in unserer Demokratie solche extremeren Strömungen zu ertragen. Viel pro­blematischer ist in meinen Augen die große Abwendung von der parlamentarischen Demokratie vor allem durch Wahlenthaltung. Das ist pures Wutbürgertum und führt letztlich zu einer Zuschauerdemokratie. Menschen lassen sich von der Politik nur noch unterhalten, mal amüsiert, mal verärgert, mal wütend. Das Problem ist nicht so sehr das Entstehen und Erstarken extremerer Parteien. Das Problem ist, dass die ehemals großen Volksparteien der Mitte an Akzeptanz und Anziehungskraft verlieren.

Wird dieser Sog durch die Große Koalition im Bundestag noch verstärkt?

Wenn nur noch Große Koalitionen regierungsfähige Mehrheiten zustande bringen, ist das keine gute Perspektive für die Vitalität der parlamentarischen Demokratie.

Drohen uns Weimarer Verhältnisse?

Nein. Dafür gibt es noch keine Ansätze. Davon sind wir noch sehr weit entfernt, denn die Parteien der demokratischen Mitte können immer noch eine beachtliche Zahl von Wählern mobilisieren. Das kann man wirklich nicht mit Weimar vergleichen.